政府采購合同屬于民事合同還是行政合同

　　政府采購合同屬于民事合同還是行政合同?PPP合同屬于民事合同還是行政合同?政府采購質疑投訴處理屬于民事處理機制還是行政裁決機制……長期以來，業內對這些問題的爭論一直都有，但從來沒有權威部門給出一個準確的答案。這種狀況或將得到解決。12月10日，《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》(法釋[2019]17號，以下簡稱《規定》)正式公布，該《規定》將于2020年1月1日起施行。

　　該《規定》開宗明義，對行政協議的范圍進行了框定，指出行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。

　　政府采購合同是指公益性采購人為實現采購任務，而利用財政資金依法定形式、程序與供應商之間簽訂的以貨物、工程和服務為主要內容的明確相互的權利、義務關系的協議。對于政府采購合同的性質問題，學術界長期以來存在不少爭論，大致存在以下三種不同觀點：一種觀點認為政府采購合同屬于行政合同;另一種觀點認為，政府采購合同屬于民事合同;還有一種觀點認為，政府采購合同兼具有民事合同和行政合同的屬性，是一種混合性的合同。

　　《政府采購法》明確規定：“政府采購合同適用合同法。采購人和供應商之間的權利和義務，應當按照平等、自愿的原則以合同的方式約定。”業內普遍因該條款的規定將政府采購合同歸為民事合同。

　　但也有學者對此提出異議，認為該條只是規定了政府采購合同適用《合同法》，并沒有明確說政府采購合同就是民事合同。政府采購合同的一方主體是行政主體和行使公共職能的單位。他們擁有公共職能和參與商事活動的雙重身份，在更大意義上代表了社會公共利益。并且，政府采購合同的目的具有鮮明的公共政策目標。政府采購與民事采購最顯著的區別在于，民事上的采購主要考慮個人的經濟利益，而政府采購則必然考慮社會公共政策目標的實現。《政府采購法》第九條：“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等。”從此條中可以看出政府采購合同的公益性，也一定程度上彰顯了政府采購合同的行政屬性。

　　《規定》并未就《政府采購法》的合同屬性進行具體界定，其第二條規定：“公民、法人或者其他組織就下列行政協議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理：(一)政府特許經營協議;(二)土地、房屋等征收征用補償協議;(三)礦業權等國有自然資源使用權出讓協議;(四)政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議;(五)符合本規定第一條規定的政府與社會資本合作協議;(六)其他行政協議。”

　　大家都知道，目前很多地區都嘗試用政府采購方式采購或租賃保障房，如果按照第二條第四款的規定，其就屬于行政訴訟的受理范圍。還有目前城市雕塑、形象設計、城市整體規劃等采購，大多采用政府采購方式，其公共服務的色彩也很濃厚。

　　《規定》第五條規定，下列與行政協議有利害關系的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理：(一)參與招標、拍賣、掛牌等競爭性活動，認為行政機關應當依法與其訂立行政協議但行政機關拒絕訂立，或者認為行政機關與他人訂立行政協議損害其合法權益的公民、法人或者其他組織……從條文中不難看出，招標等競爭性活動也被打上了行政協議的印記。

　　清華大學公共管理學院于安教授在12月7日舉行的“公共市場與政府采購論壇”上表示，《規定》通過公共因素來界定行政協議的范圍，會對政府性質的合同產生較大影響。

　　政府采購合同究竟屬于民事協議還是行政協議，這個長久以來都沒有定論的問題，隨著《規定》的出臺，似乎在一定程度上為其被定性為行政協議打開了一個缺口。毫無疑問，《規定》的出臺又將在業內引發對這個問題的更大范圍的討論。